各縣、市、區人民政府，市政府各部門，咸寧高新區管委會：

為加強市屬國有企業資產負債約束，著力提升債務風險識別、預警和應對能力，增強國有企業發展韌性，提高區域國有經濟發展質量，經市人民政府同意，現提出如下實施意見。

一、總體要求

（一）總體目標。強化市屬國有企業的監督管理，促使高負債國有企業資產負債率盡快回歸合理水平；加強市屬國有企業債務風險管控，防止出現企業債券違約風險。

（二）基本原則。

——堅持全面覆蓋與分級分類管理相結合。全市范圍內所有行業、所有類型國有企業均應合理控制資產負債率指標，市、縣所屬國有企業按照出資關系實行分級管理，市屬國有企業按照債務風險程度實行分類管控。

——堅持完善內部治理與強化外部約束相結合。加強市屬國有企業資產負債約束與深化改革、建立現代企業制度、優化企業治理結構等有機結合，建立健全長效機制。通過強化考核、增強企業財務真實性和透明度、合理限制債務融資和投資等方式，加強市屬國有企業資產負債外部約束。

——堅持提質增效與政策支持相結合。市屬國有企業要堅持提質增效、苦練內功，通過擴大經營積累增強企業資本實力，在嚴防國有資產流失前提下，合理控制資產負債率。高負債國有企業要明確降低資產負債率的目標、步驟、方式，并限期完成。各職能部門要為高負債國有企業降低資產負債率創造良好政策和制度環境，支持盤活存量資產。

——堅持把握底線思維和風險意識相結合。市屬國有企業要依法合規開展融資和債務風險處置，嚴格遵守資本市場規則和監管要求，按期做好債務資金兌付，維護良好市場信譽和金融市場穩定。

二、分級管理與分類管控

以資產負債率為基礎控制指標，由履行出資人職責的機構依據國家政策導向、行業情況，結合企業現階段債務水平、負債結構、盈利能力、現金保障、資產質量、隱性債務等方面的情況，綜合考量分類確定其他管控指標對市屬國有企業進行債務風險監測。按照出資關系，縣屬國有企業由各縣（市、區）人民政府授權管理的部門確定本地國有企業管控指標并對所屬國有企業進行債務風險監測。

三、重點管控風險突出企業

（一）建立健全國有企業債務風險監測預警機制。履行出資人職責的機構要建立重點監管企業債務風險指標監測臺賬，逐月跟蹤分析，對國有企業債務風險進行動態監測，將債務風險突出的企業納入重點管控范圍，督促企業“一企一策”制定債務風險處置工作方案，確保穩妥化解債務風險。發行債券的企業應向出資人定期報送發債品種、規模、期限、用途、還款等關鍵信息。出資人監測發現信用評級低、集中到期債券規模大、現金流緊張、經營嚴重虧損的企業，應督促其提前做好兌付資金接續安排，并將其存在的債券違約風險報市政府行業主管部門。

（二）加強投融資性質國有企業的自我風險管控。具有投融資性質的國有企業要把防范債券違約作為企業債務風險管控的重中之重。要實施債券發行年度計劃管理，嚴格限定所屬子企業債券發行條件，做好融資結構與資金安全的平衡、償債時間與現金流量的匹配。規范重大項目的投融資管理，嚴控缺乏交易實質的變相融資行為，將籌集的資金及時高效投放到戰略安全、產業引領、國計民生、公共服務等關鍵領域和重要行業，原則上要確保投資項目的回報率高于資金成本，切實發揮資本市場服務實體經濟的功能作用。嚴格執行國家金融監管政策，建立企業重大資金支出動態管理制度，按照融資協議約定的用途安排資金，突出主業、聚焦實業，嚴禁過度融資形成資金無效淤積，嚴禁資金空轉、脫實向虛，嚴禁挪用資金、違規套利，防范資金使用風險。

四、完善國有企業控負債防風險的自我約束機制

（三）合理設定資產負債結構。國有企業要根據相應資產負債率預警線和重點監管線，綜合考慮市場前景、資金成本、盈利能力、資產流動性等因素，加強資本結構規劃與管理，保持合理的企業資產負債率和資產負債結構，確保財務穩健、有競爭力。要根據財務承受能力科學確定投資規模，從源頭上防范債務風險。要加強隱性債務管控，嚴控資產出表、表外融資等行為，合理使用權益類融資工具，對永續債券、永續保險、永續信托等權益類永續債和并表基金產品余額占凈資產的比例進行限制，嚴格對外擔保管理，對有產權關系的企業按股比提供擔保，原則上不對無產權關系的企業提供擔保，嚴控企業相互擔保等捆綁式融資行為，防止債務風險交叉傳導。

（四）加強控負債防風險的日常管理。國有企業經營管理層要忠實勤勉履職，審慎開展債務融資、投資、支出、對外擔保等業務活動，防止有息負債和或有債務過度累積，確保資產負債率保持在合理水平。在年度董事會或股東（大）會議案中，要對資產負債狀況及未來資產負債計劃進行專項說明，并按照相關程序，提交董事會或股東（大）會審議。在企業可能或已實質陷入財務困境時，要及時主動向相關債權人通報有關情況，依法依規與相關債權人協商，分類穩妥處置相關債務。對按期兌付確有困難的，應提前與債券持有人溝通確定處置方案，通過債券展期、置換等方式主動化解風險。

（五）強化集團公司對所屬子企業債務風險管控。國有企業集團公司要根據子企業所處行業等情況，按照國有企業資產負債率控制指標要求，合理確定子企業的資產負債率水平，并將子企業的資產負債約束納入集團公司考核體系，確保子企業嚴格貫徹執行。國有企業集團公司要進一步強化子企業資產、財務和業務的獨立性，減少母子企業、子企業與子企業之間的風險傳染。

（六）增強國有企業內源性資本積累能力。國有企業要牢固樹立新發展理念，明晰企業的發展定位，以提高發展質量和效益為中心，著力提升經營管理水平，通過創新驅動提高生產率，圍繞核心業務逐步調整業務結構，增加經營性資產比例，在特色優勢產業、戰略性新興產業等領域培育新的利潤增長點，推動多元化發展，增強企業盈利能力，提高企業資產和資本回報率，為企業發展提供持續的內源性資本。

五、強化國有企業控負債防風險的外部約束機制

（七）強化考核約束。履行出資人職責的機構要加強過程監督檢查，將降杠桿減負債成效作為企業考核和評價的重要內容。對重點管控企業，要將降負債規模、降資產負債率、降融資成本、降生產成本、控投資項目、清收應收賬款及存貨等指標納入考核內容，充分發揮考核引導作用，督促企業貫徹落實控負債防風險要求。

（八）加強金融機構對高負債企業的協同約束。對資產負債率超出預警線的國有企業，相關金融機構要加強貸款信息共享，摸清企業表外融資、對外擔保和其他隱性負債情況，全面審慎評估其信用風險，并根據風險狀況合理確定利率、抵質押物、擔保等貸款條件。對重點關注企業或資產負債率超出重點監管線的國有企業，新增債務融資原則上應通過金融機構聯合授信方式開展，由金融機構共同確定企業授信額度，避免金融機構無序競爭和過度授信，嚴控新增債務融資。對重點監管的國有企業，金融機構原則上不得對其新增債務融資。

（九）強化企業財務失信行為聯合懲戒機制。加強企業財務真實性和透明度審核監督。國有企業負責人對企業財務真實性負全責，要確保企業不虛報資產隱匿債務，財務信息真實可靠。會計師事務所等專業中介機構要嚴格按照會計準則規范出具審計報告，客觀準確反映企業資產負債狀況。加強社會信用體系建設，完善企業財務失信行為聯合懲戒機制，將違法違規企業、中介機構及相關責任人員納入失信人名單，并依法依規追究相關責任。

六、加強國有企業控負債防風險的配套措施

（十）厘清政府債務與企業債務邊界。堅決遏制政府以企業債務的形式增加隱性債務，嚴禁任何形式的違法違規融資或變相舉債。多渠道盤活各類資金和資產，積極穩妥化解以企業債務形式形成的政府存量隱性債務，保障國有企業合法權益。進一步完善國有企業參與國家或地方發展戰略、承擔公共服務等領域的合法權益保障機制。政府部門和社會組織要嚴格落實減輕企業負擔的各項政策，一般情況下，不得強制要求國有企業承擔應由政府或社會組織承擔的公益性支出責任。國有企業自愿承擔的，應嚴格履行相應決策程序。

（十一）支持國有企業盤活存量資產優化債務結構。鼓勵國有企業采取租賃承包、合作利用、資源再配置、資產置換或出售等方式實現閑置資產流動，提高資產使用效率，優化資源配置。鼓勵國有企業整合內部資源，將與主業相關的資產整合清理后并入主業板塊，提高存量資產利用水平，改善企業經營效益。鼓勵國有企業加強資金集中管理，強化內部資金融通，提高企業資金使用效率。支持國有企業盤活土地使用權等無形資產，充分實現市場價值。積極支持國有企業按照真實出售、破產隔離原則，依法合規開展以企業應收賬款、租賃債權等財產權利和基礎設施、商業物業等不動產財產或財產權益為基礎資產的資產證券化業務。推動國有企業開展債務清理，減少無效占用，加快資金周轉。在風險可控前提下，鼓勵國有企業利用債券市場提高直接融資比重，優化企業債務結構。

（十二）完善國有企業多渠道資本補充機制。以增加經營效益為前提，進一步完善國有企業留存利潤補充資本機制。充分發揮國有資本經營預算資金的作用，在逐步解決企業歷史遺留問題及相關改革成本后，更多作為資本投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。積極推進混合所有制改革，鼓勵國有企業通過出讓股份、增資擴股、合資合作等方式引入民營資本。鼓勵國有企業充分通過多層次資本市場進行股權融資，引導國有企業通過私募股權投資基金方式籌集股權性資金，擴大股權融資規模。支持國有企業通過股債結合、投貸聯動等方式開展融資，有效控制債務風險。鼓勵國有企業通過主動改造改制創造條件實施市場化債轉股。

（十三）積極推動重組，依法實施破產。支持通過兼并重組培育優質國有企業。鼓勵國有企業跨地區開展兼并重組。加大對產業集中度不高、同質化競爭突出行業國有企業的聯合重組力度。鼓勵各類投資者通過股權投資基金、創業投資基金、產業投資基金等形式參與國有企業兼并重組。充分發揮企業破產在解決債務矛盾、公平保障各方權利、優化資源配置等方面的重要作用。支持國有企業依法對扭虧無望、已失去生存發展前景的“僵尸子企業”進行破產清算。對符合破產條件但仍有發展前景的子企業，支持債權人和國有企業按照法院破產重整程序或自主協商對企業進行債務重組。對嚴重資不抵債失去清償能力的國有企業，依法實施破產重整或清算，堅決防止風險累積形成系統性風險。同時，要做好與企業破產相關的維穩工作。

七、加強國有企業控負債防風險工作的組織實施

（十四）明確各類主體責任。市屬國有企業是落實控負債防風險的第一責任主體，要按照本意見要求，明確企業資產負債率控制目標，深化內部改革，強化自我約束，有效防范債務風險，嚴防國有資產流失，確保企業可持續經營。對落實本意見不力和經營行為不審慎導致資產負債率長期超出合理水平的國有企業及其主要負責人，相關部門要加大責任追究力度。對落實本意見弄虛作假的國有企業，相關部門要對其主要負責人及負有直接責任人員從嚴從重處罰。相關金融機構要根據國有企業資產負債和經營情況，審慎評估企業債務融資需求，平衡股債融資比例，加強貸后管理，開展債務重組，協助企業及時防范和化解債務風險。履行出資人職責的機構要按照本意見確定的降低國有企業資產負債率目標和約束標準，分解落實、細化要求、加強指導、嚴格考核，有關情況及時報告市積極穩妥降低企業杠桿率工作聯席會議（以下簡稱聯席會議）辦公室。

（十五）履行監督報告職責。履行出資人職責的機構要適時將各類企業資產負債率預警線和重點監管線以及按照規定應公開的企業財務信息，通過“信用中國”等媒介向社會公開，接受社會監督。審計部門要依法獨立開展審計監督，促進國有企業資產負債約束落實到位。金融管理部門要按照本意見進一步明確規則，加強對金融機構的業務指導和督促。市政府向市人大常委會報告國有資產管理情況時，應報告國有企業資產負債情況和資產負債率控制情況。聯席會議要加強組織領導、統籌協調、檢查督導和監督問責。重大問題及時報告市委、市政府。

各縣（市、區）所屬國有企業參照本意見執行。

咸寧市人民政府辦公室

2021年12月31日

（此件公開發布）